市自然资源和规划局2026年3月份政风行风热线暨访谈

主持人：冀局长，今年2月初自然资源部印发《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1号，以下简称《办法》），请您介绍一下《办法》出台的背景和意义是什么？

冀局长：好的。党的十八大以来，习近平总书记就划定城镇开发边界多次作出重要指示，强调要科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。党的二十届四中全会提出，要优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化；要完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。去年召开的中央城市工作会议作出了我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段“两个重大判断”，强调要转变城市发展方式，更加注重集约高效；优化城市功能结构和空间布局，提升资源和空间集约节约利用水平，实现绿色低碳智慧发展。

2023年，自然资源部印发了《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，初步回答了城镇开发边界从“怎么划”转向“怎么管”的问题，支撑了各地开展城镇开发边界管理工作，引导城镇集约紧凑发展，城市盲目扩张“摊大饼”问题得到有效遏制。通知印发以来，自然资源部积极跟踪各地实施的成效和遇到的问题，特别是“经济大省挑大梁”包片服务中的地方诉求，在广泛征求意见、总结经验的基础上研究制定了《办法》，将成熟做法上升为规范性文件，明确“划、管、用、调、监”全流程规则。

《办法》支持各地衔接“十五五”规划，根据经济社会发展需要和重大项目布局安排，对城镇开发边界进行正向优化，根据经济社会发展面临的新形势、新要求，特别是面向支撑“十五五”高质量发展，在系统总结实践经验的基础上提出了新的改进和创新举措，依法依规加强和规范城镇开发边界管理，是完善国土空间规划体系、纵深推进“多规合一”改革的重要制度成果。作为城镇开发边界管理的基本制度文件，《办法》明确了城镇开发边界划定、实施、调整、监督全链条全流程规则，提出严控城镇无序蔓延，支持存量盘活等一系列措施要求，为进一步推动城镇开发边界精准化、差异化管控提供了遵循，为“十五五”关键时期的发展蓝图落地实施提供长效保障。

需要大家注意的是，本《办法》自2026年2月11日执行，有效期3年，原《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》同时废止。

主持人：目前，各地正处于“十五五”规划编制的关键阶段，冀局长刚才提到了《办法》支持各地衔接“十五五”规划，请问《办法》将从哪些方面具体促进“十五五”规划的编制与实施？

冀局长：《办法》的出台，恰逢“十五五”规划编制的关键窗口期，二者在时间节点、战略目标和实施路径上高度契合。《办法》提出的政策措施和工作要求，将为科学编制“十五五”规划提供有力支撑，为有效实施“十五五”规划提供长效保障。主要体现在以下4个方面：

1、支持衔接“十五五”规划，对城镇开发边界进行正向优化。办法在原有6种允许进行城镇开发边界优化的情形基础上，新增加1种情形，即经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的。支持各地衔接“十五五”规划，根据“十五五”经济社会发展需要和重大项目布局安排，统筹优化城镇开发边界等空间边界。

2、倒逼转型，推动“十五五”内涵式高质量发展。 “十五五”时期是我国推动高质量发展的关键期，核心是实现从“有没有”到“好不好”的转变。《办法》提出的严控城镇无序蔓延，支持存量盘活等一系列措施要求，有利于倒逼各地在“十五五”期间，将更多精力投入到城市更新、低效用地再开发、地下空间利用和存量资源盘活上，推动产业转型升级，完善城市功能，促进职住平衡。

3、强化省统筹调配，提升空间资源对发展变化的整体适配能力。面对区域发展不平衡、重大项目跨区域布局等新情况，单靠市县层面很难实现空间资源最优配置。《办法》突出强化省域统筹，要求各省加强城镇开发边界内的增量用地规模区域统筹，根据主体功能定位、经济社会发展和人口变化趋势等，对省域内各市县之间的新增城镇建设用地规模统筹平衡，优化空间资源配置。支持省级预留一定比例的新增城镇建设用地机动规模，根据重大战略实施、重大项目选址、新产业新业态发展等新需要，逐步落图落位。这种“全省一盘棋”的统筹模式，能够有效对冲局部地区的不确定性：有的地方发展快、项目多，可以在省域统筹下优先保障；有的地方需要转型调整，可以有序腾挪空间；重大跨区域项目可以在更大范围内精准匹配空间资源。通过统筹调配、余缺互补，让有限的空间资源跟着战略走、跟着项目走、跟着民生需求走，有力提升国土空间规划对经济社会动态变化的适应能力和保障能力。

4、健全全周期数字化监管，实现对发展变化的快速响应。《办法》明确，要依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，加强城镇开发边界的实施、监测评估、监督等全生命周期管理。这种数字化、全周期监管模式，有利于及时发现规划实施中的新情况、新问题，对发展需求变化做到早识别、早应对；快速评估边界调整、项目落地、存量盘活的实施效果，为后续优化调整提供科学依据，避免盲目决策、被动应对。简单说，就是让城镇开发边界从“被动管控”转向“主动适应、精准服务、动态优化”，真正做到与经济社会发展同频共振。

主持人：请冀局长继续介绍《办法》中提到的“城镇开发边界”的含义是什么？以及“城镇开发边界”是如何划定的？

冀局长：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条指出，国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，即“三区三线”。

其中，“城镇开发边界”是指：在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。作为“三区三线”中的一条重要控制线，城镇开发边界是国土空间规划编制实施中的一项关键内容。在国土空间规划中划定“三区三线”，是党中央、国务院加强生态文明建设的重大举措。加强和规范城镇开发边界管理，对于落实生态文明建设要求、推动城镇内涵式高质量发展具有重要意义。

城镇开发边界的划定结合各级国土空间规划编制，上下联动、逐级细化，在县级国土空间总体规划中统筹划定；不编制县级总规的市辖区，在市级国土空间总体规划中划定。划定城镇开发边界应避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域，充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。以规划基期年的现状城镇建设用地规模为基数设置城镇开发边界扩展倍数，框定城镇开发边界内的增量用地规模，作为国土空间总体规划的约束性指标。

主持人：冀局长，请您继续为大家介绍一下《办法》的主要内容是什么？

冀局长：《办法》作为城镇开发边界管理的基本制度文件，主要有以下4个方面的内容：

1、提出统筹发展和安全，合理安排城镇空间布局，推动城镇集约紧凑发展。城镇开发边界划定应避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域；要框定城镇开发边界内的新增建设用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标，严控城镇建设占用耕地、林地、湿地等，推动城市走集约发展的道路。通过统筹划定三条控制线及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等空间底线，为城市各类开发建设行为“明底线、划边框”，为市民保留更好的生态环境和休闲空间。

2、明确加强城镇建设用地规模、结构、布局、时序实施管理，完善城市功能，提升空间品质。城镇开发边界内，结合国土空间规划编制实施，细化完善城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质、开发强度等规划要求，统筹优化城市生产、生活、生态空间，因地制宜补齐公共服务设施短板；统筹增量用地和存量用地，统筹城镇地上和地下空间，促进土地混合利用和用途合理转换，把闲置厂房变创业园区、社区公园，支持新产业新业态发展。城镇开发边界外，加强国土空间规划正负面清单管理，严控新增城镇建设，不得规划建设各类新城新区、开发区、非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排一些对选址有特殊要求的独立城镇建设用地。此外，《办法》要求省级自然资源主管部门依据国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，加强对市县新增城镇建设用地规模的时序调控，合理安排投放节奏，避免闲置浪费。

3、提出健全城镇开发边界正向优化机制，强化城镇开发边界对经济社会发展的动态适应能力。在确保不突破国土空间总体规划确定的约束性指标、维持城镇空间布局总体稳定的前提下，允许因国家和省重大战略实施及重大项目建设，灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁等7种情形，对城镇开发边界进行正向优化。为服务保障国家发展战略、统筹优化城乡空间布局，《办法》对能源化工产业发展、历史围填海遗留问题处理、灾害避险搬迁、生态保护红线内现有建设用地退出给予单列增补城镇开发边界的政策支持。

4、明确在全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”上加强城镇开发边界的全生命周期管理。城镇开发边界发生变化的，应及时逐级汇交到“一张图”，自然资源部将通过“一张图”，加强城镇开发边界的实施、监测评估、监督等全生命周期管理。

主持人：冀局长，请您再详细介绍一下哪7种情形可以对城镇开发边界进行正向优化？

冀局长：《办法》规定，在严守空间安全底线，不突破国土空间总体规划确定的约束性指标，不对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的前提下，因下列情形需要，可对城镇开发边界进行局部优化。局部优化应综合考虑交通、市政基础设施的可达性和服务范围，促进城镇开发边界形态尽可能完整，原则上不得产生新的天窗和破碎图斑。现状已建成且保留的城镇建设和已批准用于城镇建设的用地原则上不得调出城镇开发边界。在原有6种允许进行城镇开发边界优化的情形基础上，新增加1种情形，共以下7种：

1、国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设；

2、行政区划调整；

3、灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁；

4、实施全域土地综合整治；

5、已依法依规批准并备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的；

6、耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线优化调整过程中确需统筹优化城镇开发边界的；

7、经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的。

局部优化由县级或市级自然资源主管部门组织编制县级或市级局部优化方案，逐级审查后，对于情形1至6需报省级自然资源主管部门批准；对于情形7需报省级人民政府批准，其中国务院审批国土空间总体规划城市的市级局部优化方案需报自然资源部备案。法律法规另有规定的，依照其规定办理。

城镇开发边界优化确需突破国土空间总体规划确定的约束性指标，或对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的，应由县级或市级国土空间总体规划组织编制机关按程序报请修改国土空间总体规划。

主持人：冀局长，哪些情形下可以增补城镇开发边界？

冀局长：《办法》规定，符合以下4种情形的，可增补城镇开发边界，汇交到全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”封闭运行，不计入本行政区域城镇开发边界扩展倍数核算。

1、已填成陆但未纳入规划基期年变更调查建设用地的围填海区域内，确有重大产业、公共服务设施、基础设施项目等城镇建设项目落地的；

2、国家级能源化工产业基地位于城镇开发边界外，确有能源化工等项目落地的。应以工业用地为主，严格落实相关用地标准，原则上不得进行商品住房等房地产开发；

3、实施灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出的，形成的建设用地指标在优先满足农民安置、乡村发展建设后，节余指标可按50%的比例折算为新增城镇建设用地规模。增补的城镇开发边界原则上不得安排在超大特大城市中心城区周边；

4、其他符合国家、自然资源部相关政策要求的。

增补城镇开发边界的，由县级或市级自然资源主管部门组织编制县级或市级局部优化方案，逐级审查后，报省级自然资源主管部门批准。

主持人：冀局长，《办法》印发后，下一步我市有哪些举措？

冀局长：3月5日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，文件明确建立规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进

行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案经省级人民政府审核后报部备案;非国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案由省级人民政府审查核准后启用，涉及优化三条控制线的需将数据报部。除年度正向优化外，三条控制线调整的其他情形，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管理办法的规定加强日常管理。因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在“一张图”更新。我市将按照《办法》规定，精准对接“十五五”发展规划及各类专项规划空间需求，优化国土空间发展格局，提高规划对经济社会发展的适应性，结合我市实际，扎实做好市、县国土空间总体规划动态维护工作。在规划动态维护工作过程中，一是坚持战略衔接，保障需求。紧密对接国民经济和社会发展五年规划提出的重大发展战略、重大改革、重大项目，确保国土空间规划有效承载和支撑经济社会发展新要求，提升资源要素配置效率，推动规划落地实施。二是坚持底线管控，正向优化。严守“三区三线”等国土空间安全底线，刚性落实上位规划确定的保护目标和控制指标。以实现“数量不减少、质量有提升、布局更优化、功能更完善”为目标，依法依规开展动态维

护，推动国土空间格局与高质量发展更加协调适配。三是坚持系统思维，多元协同。结合地方发展实际，科学编制动态维护方案，推动农业、生态、城镇空间功能布局与国民经济和社会发展规划进行适应性优化，加强规划动态维护与耕地保护和国土绿化空间专项规划、自然保护地整合优化、城镇开发边界局部优化等专项工作协同，提升国土空间资源要素配置效率，推动规划落地实施。