【以案释法】做好政府信息查找检索工作降低政府信息公开法律风险

【基本案情】

　　公民杨某向某财政部门提出政府信息公开申请，申请公开财政部门于1999年制作的一份文件及附件。财政部门作出《政府信息公开告知书》，告知杨某：经本机关查找检索，未找到该文件及附件。

　　杨某不服，向复议机关提出行政复议申请，请求确认《政府信息公开告知书》违法，责令财政部门公开涉案信息。杨某认为，财政部门的答复与事实不符。此前，财政部门内设机构向其电话了解申请公开信息情况，杨某告知之前曾向财政部门申请公开过该文件，并获取了该文件，当时，财政部门并没有公开该文件的附件，本次申请的主要是附件。申请公开该文附件的原因是在杨某提起的其他行政诉讼中，第三人向人民法院提交了该文件的附件，该附件根据常识判断与正文不符。

　　复议机关审查后认为，财政部门在处理杨某的政府信息公开申请期间，查阅了内部机构档案处存档资料，并没有该文件的有关内容。由于不存在其他保存方式，财政部门已尽到合理的检索义务，财政部门在经过检索查找后告知杨某未找到该文件及附件并无不妥。因此，复议机关作出《行政复议决定书》，对《政府信息公开告知书》予以维持。

　　杨某对《政府信息公开告知书》和《行政复议决定书》不服，提起行政诉讼。人民法院判决认定，涉案信息系财政部门制作的政府信息，依法应当由财政部门负责公开。财政部门以现存档案资料未发现涉案文件为由，未予公开相关政府信息，未尽到全面公开政府信息的义务，依法应当撤销《政府信息公开告知书》及《行政复议决定书》。

【焦点问题】

　　本案的焦点问题在于：行政机关应当如何查找检索政府信息？应当如何证明已经履行合理的查找检索义务？

　　2019年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》进一步明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，各级财政部门在答复公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请时，应当严格依法作出答复，切实保障申请人依法获取政府信息的权利，提高政府工作的透明度，增强人民群众的满意度和获得感。对于申请人所申请获取的政府信息，财政部门应当认真查找、检索，确认申请信息是否存在。

　　本案中，相关政府信息的名称、文号、在其他文件中的描述等线索表明，财政部门确曾制作、保存过相关政府信息，但财政部门目前检索不到该政府信息，那么，财政部门应当如何证明已经尽到合理的查找、检索义务？本案的判决结果表明，此种情况下，行政机关对相关政府信息不存在的事实存在一定过失，行政机关仅在本单位范围内进行检索，不足以证明尽到了充分合理的检索义务，还需向收文单位进一步调取涉案信息，切实保障申请人的知情权、参与权、监督权。

【案例评析】

　　在政府信息依申请公开工作中，为降低政府信息公开行为在行政复议或者行政诉讼中被纠错或败诉的法律风险，财政部门应当根据申请人对所申请公开信息的描述，认真履行查找、检索义务，并留存证据，严格依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的形式和程序，区分不同情况分别作出提供政府信息、决定不予公开、告知申请人该政府信息不存在、告知申请人不属于本行政机关负责公开、告知申请人不予重复处理等答复。

　　根据最高人民法院相关指导案例确定的审查原则，行政机关在作出政府信息不存在的告知书之前，应当尽到充分合理的查找和检索义务，留存证据材料，提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

　　（一）准确把握政府信息不存在的各种情形及对查找、检索义务和举证责任的不同要求。因政府信息不存在的理由和情形不同，相应对行政机关的查找、检索义务和举证责任的要求也不同。为了既避免法律风险，又减少无谓的查找、检索工作，节约行政成本，行政机关在答复政府信息不存在前，应当认真研究分析申请人写明的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，结合自身职责，根据相关法律法规或者制度文件、事实依据等，区分不同情况，进行“充分合理”的查找和检索。同时，为了便于申请人理解，行政机关可以在告知书中简要说明政府信息不存在的原因。政府信息不存在的情形和原因主要有以下三种：

　　1.确定政府信息不可能存在的。根据申请的政府信息所涉事项适用的相关法律法规、规范性文件、职责范围、工作流程、事实情况等，能够直接确定该事项不属于行政机关履行行政管理职能的范围（也不属于其他行政机关制作或者获取的），行政机关不可能制作或获取申请人描述的相关政府信息的，举证时需提供相关文件和事实情况。

　　2.确定政府信息曾经存在，但因其他原因查找不到的。申请人提供了准确的政府信息名称或者文号等表明政府信息存在的直接证据，可以确认行政机关曾经制作、获取过相关政府信息的，行政机关需尽到最大程度的查找、检索义务。

　　行政机关在查找、检索相关政府信息时，应当首先在本机关内部进行，包括检索经办机构档案、机关档案及线上系统、办公系统、数据库等，同时，还应视情合理扩大检索时间范围、扩展检索关键词等。其次，可请该政府信息的联合发文单位、主送单位等协助查找，从获取该政府信息的来源处调取等。以上均未能查找到相关政府信息的，行政机关方可作出政府信息不存在的答复。

　　3.不确定政府信息是否曾经存在的。申请的政府信息所涉事项属于行政机关职能范围，但没有准确的政府信息名称或者文号，行政机关需要查找后才能确定是否制作或者获取过政府信息，则行政机关一般在本机关内部进行充分查找、检索，即尽到了合理的查找、检索义务，若未找到即可作出政府信息不存在的答复。

　　此外，对制作时间较早、无参考利用价值的事务性临时性等不属于归档范围的文件，行政机关可以根据文件的制作时间视情引用《机关文件材料归档和不归档的范围》（国档发〔1987〕27号）或者《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局令第8号）的规定，说明政府信息不存在的情形。

　　（二）提高证据意识，按照“三性”要求留存并提交证据。行政机关应当在政府信息公开工作中提高证据意识，采用“倒推”法，将可能在行政复议或行政诉讼中作为证据使用的材料按照符合客观真实性、关联性、合法性的“三性”要求，即证据所表达的内容或事实是客观真实存在的，证据事实与案件事实间存在内在联系性，证据的形式以及证据收集的主体、方法和程序符合法律的规定，妥善留存以备提交。

　　1.查找、检索政府信息的证据。根据方式的不同，检索纸质档案的证据可以是经办机构、本单位档案机构的检索记录或者情况说明等；检索办公系统、数据库等电子系统的证据可以是显示检索结果的截图；向第三方调取政府信息的证据可以是双方之间的往来函件、邮件、通话录音及通话记录等，邮件还需提供快递单以及妥投记录等凭证。

　　2.信息公开工作程序的证据。行政机关应当提交收到信息公开申请书、补正、作出并送达告知书等三个方面的程序证据，以举证符合政府信息公开工作程序性要求，缺乏重要程序证据可能会被确认违法。收到和寄出信件时，应留存邮寄凭证和投递记录。当面接收或送达材料时，应要求对方对接收或送达的具体内容签字确认。通话作为关键证据进行提交的，应当在征得对方同意后录音。通过手机短信、电子邮件、即时通信等电子数据方式沟通的，需及时将沟通内容及传送的文档、图片等电子文件保存并进行备份。

3.证据形式的要求。行政机关提交的证据材料应当逐一分类编号，对证据材料的来源、证明对象和内容作简要说明。若有涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的证据，应当注明。证据应当提供原件原物，或者提供经核对无异的复制件、复制品。纸质材料不得有短缺。视听资料应当提供存储该视听资料的原始载体。电子数据应当提供原件或者可以视为原件的副本、打印件等输出介质。