坚持耕地数量、质量、生态一体保护——全国人大常委会法工委民法室负责人解读耕地保护和质量提升法

十四届全国人大常委会第二十四次会议8月28日表决通过耕地保护和质量提升法，自2027年1月1日起施行。

该法包括总则、耕地保护目标与布局、占用耕地管控、耕地质量提升、耕地生态保护、保障与监督、法律责任、附则共八章七十二条。

耕地保护和质量提升法的出台背景和重要意义是什么？主要内容有哪些？在加强永久基本农田保护方面有哪些规定？全国人大常委会法工委民法室负责人进行了解读。

问：请介绍耕地保护和质量提升法的出台背景和重要意义。

答：耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。党的十八大以来，党中央、国务院采取一系列硬实措施，守住了耕地保护红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。与此同时，我国人多地少的国情没有变，耕地“非农化”“非粮化”问题依然突出，耕地撂荒增多，占补平衡存在量不足、质不高问题，守住耕地保护红线的基础面临挑战；耕地质量总体不高，农田水利方面欠账多，高标准农田建设任务繁重；一些地方土壤退化、耕地污染等问题较为严重，耕地生态保护形势不容乐观。针对这些问题，有必要在土地管理法、粮食安全保障法等现行法律规定的基础上制定专门法律，进一步全面、系统规范耕地保护和质量提升活动，为切实守住耕地这个命根子、夯实国家粮食安全根基提供更加坚实有力的法治保障。在此背景下，耕地保护和质量提升法的出台具有重要意义：

第一，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的具体举措。习近平总书记高度重视耕地保护和质量提升工作，多次作出重要指示批示，强调要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，采取“长牙齿”的硬措施，严守十八亿亩耕地保护红线。2023年7月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次会议，专题研究加强耕地保护和盐碱地综合改造利用问题，强调要落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。2024年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对耕地保护和质量提升工作作出系统部署。制定耕地保护和质量提升法，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的具体举措，是在法治轨道上进一步推动耕地保护和质量提升工作的有效制度安排。

第二，是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的客观需要。习近平总书记多次强调，粮食安全是“国之大者”，中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。党的十八大以来，我国粮食安全保障能力持续增强。但同时也要清醒认识到，当前我国耕地保护形势依然严峻，农业生产受自然灾害影响较大，粮食供求紧平衡态势长期存在。制定耕地保护和质量提升法，通过采取“长牙齿”的硬措施，严格管控耕地用途，全力提升耕地质量，不断加强耕地生态保护修复，全方位夯实粮食安全根基，确保谷物基本自给和口粮绝对安全，对于保障重要农产品有效供给、把牢粮食安全主动权具有重大意义。

第三，是新时代进一步加强土地法治建设的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视土地法治建设，先后完成了土地管理法及其实施条例的修订，出台了黑土地保护法、粮食安全保障法、乡村振兴促进法等一系列重要法律。制定耕地保护和质量提升法，在现行法律规定的基础上进一步提高耕地保护和质量提升工作的系统化、规范化、法治化水平，有助于在耕地保护和质量提升领域与其他法律形成制度合力，提升治理效能，不断推动耕地保护和质量提升工作取得新的更大进展。

全国人大常委会高度重视耕地保护和质量提升法制定工作，将其列入十四届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2024年度、2025年度立法工作计划。2025年7月，国务院常务会议讨论通过了耕地保护和质量提升法草案，并将草案提请全国人大常委会审议。2025年10月，十四届全国人大常委会第十八次会议对耕地保护和质量提升法草案进行了初次审议。2026年4月，十四届全国人大常委会第二十二次会议对耕地保护和质量提升法草案进行了二次审议。2026年8月，十四届全国人大常委会第二十四次会议对耕地保护和质量提升法草案进行了三次审议，通过了该法，自2027年1月1日起施行。

问：制定耕地保护和质量提升法的总体思路是什么？

答：制定耕地保护和质量提升法，遵循以下总体思路：

坚持最严格的耕地保护制度，增强制度刚性。耕地是我国最为宝贵的资源，必须坚持采取“长牙齿”的硬措施落实耕地保护硬要求，将最严格的耕地保护制度贯穿耕地保护和质量提升工作的全过程。耕地保护和质量提升法严守耕地保护红线，确立了耕地占补平衡制度，严格限制耕地转为建设用地和其他农用地，坚决遏制耕地“非农化”、防止永久基本农田“非粮化”。同时，建立了耕地保护党政同责、离任审计的考核问责机制，将耕地保护责任层层压实到各级地方人民政府，确保耕地保护红线不可触碰、不可逾越，使制度变成真正带电的“高压线”，为耕地保护提供了坚实的制度保障。

把耕地保护作为系统工程，坚持耕地数量、质量、生态一体保护。耕地保护是一项复杂的系统工程，不能仅盯住数量一个维度，必须统筹兼顾数量、质量、生态三个层面，既守牢耕地保护红线，又着力提升耕地质量，同时加强耕地生态保护，坚持耕地数量、质量、生态一体保护。耕地保护和质量提升法在坚守耕地保护红线的同时，着力推进高标准农田建设和退化耕地治理，通过土壤改良、地力培肥、水土流失治理等措施系统提升耕地质量；建立健全耕地生态保护修复制度，加强耕地土壤污染防治。这种一体保护的理念突破了以往单一关注耕地数量的局限，推动耕地保护向精细化、系统化治理的全面升级，为耕地保护工作注入了新的动力。

强化制度集成，构建系统完备的制度体系。耕地保护和质量提升法着眼于填补立法空白、补齐制度短板，统筹整合了分散在相关法律法规中的耕地保护制度，推动与生态环境法典、土地管理法、黑土地保护法、粮食安全保障法等相关法律有序衔接；系统集成了关于严守耕地和永久基本农田保护红线、加强高标准农田建设等方面的相关要求，遵循量质并重、严格执法、系统推进、永续利用的原则，构建了一套覆盖全面、系统完备、协同有效、权责清晰的耕地保护和质量提升制度体系，有助于耕地保护和质量提升工作的系统提升。

问：耕地保护和质量提升法的主要内容有哪些？

答：耕地保护和质量提升法共八章七十二条，主要规定了以下内容：

明确耕地保护总体要求。规定国家坚持实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度，严守耕地保护红线；明确耕地保护和质量提升工作的领导体制、基本原则，坚持耕地数量、质量、生态一体保护；规定国家采取措施，充分调动农业生产经营者在耕地保护和质量提升中的积极性，保障其合法权益。

强化目标约束，完善保护布局。规定编制国土空间规划应当明确耕地保护目标，省级人民政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少、质量有提升、生态功能稳定；统筹耕地和其他农用地保护，逐步优化耕地和其他农用地空间布局；规定国家实行永久基本农田保护制度，明确应当划为和不得划为永久基本农田的具体情形。

严格占用耕地管控。规定国家实行建设用地总量和强度控制，坚持“以补定占”，加强建设占用耕地管理；严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；完善占补平衡制度，规定补充耕地与所占用耕地数量和质量相当，不得占多补少、占优补劣、占整补散，并对补充耕地的责任主体、应当坚持的原则、补充耕地来源和质量要求以及认定、验收等作了明确规定。

全力提升耕地质量。规定健全耕地质量提升多元投入机制，逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田；完善耕地质量调查评价制度，建立健全耕地质量监测网络体系；完善高标准农田立项、建设、验收、管护机制和相关标准，禁止截留、挤占或者挪用高标准农田建设资金，建立全国高标准农田数据库；鼓励支持盐碱地综合改造利用，加强退化耕地治理，保护黑土地的优良生产能力。

加强耕地生态保护。建立耕地生态保护修复制度，恢复和提升耕地生态功能；坚持山水林田湖草沙一体化保护，维持有利于耕地保护的生态环境；发展生态农业，推广生态环保种植技术，合理使用农业投入品；发展生态循环农业，加快构建生态循环农业产业体系；对有土壤污染风险的耕地进行监测和评估，开展耕地污染溯源和源头防治；及时处置突发性事件，消除或者减轻对耕地的污染危害。

强化保障监督。建立健全耕地保护和质量提升投入保障机制，保障政府投入，鼓励引导社会资金和金融机构支持；建立耕地保护补偿制度，健全粮食主产区利益补偿机制；明确发包方有权监督承包方合理利用和保护耕地，对弃耕抛荒连续两年以上的按规定组织代耕代种；规定国家组织开展耕地保护和粮食安全责任制考核，强化领导干部相关责任约束；加强对耕地保护和质量提升活动的监督检查，规定国家运用现代信息技术和手段，提高耕地保护和质量提升工作水平。

严格责任追究。对各类违法占用耕地或者改变耕地用途等行为，以及政府及其有关部门、单位工作人员在高标准农田建设和资金使用、耕地质量监测和评价、耕地生态保护修复等耕地保护和质量提升工作中的失职渎职行为，规定了明确的法律责任，并做好与生态环境法典、土地管理法等有关法律、行政法规的衔接。

问：耕地保护和质量提升法在加强永久基本农田保护方面有哪些规定？

答：永久基本农田是耕地中的精华，是保障国家粮食安全的核心。耕地保护和质量提升法从以下几个方面强化了对永久基本农田的保护：

明确划定范围。耕地保护和质量提升法在土地管理法的基础上对永久基本农田的划定规则作了完善，一方面优化了永久基本农田划定的正面清单，与黑土地保护法、种子法等保持衔接；另一方面，首次在法律层面规定了不得划为永久基本农田的负面清单，为永久基本农田的优化调整提供了法律依据。

严格划定标准。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定；永久基本农田划定以乡镇为单位进行，由省级人民政府组织验收确认，落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理，并设立保护标志向社会公告。

严格占用审批。明确永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途；国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，应当经国务院批准。

严格用途管制。禁止将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地；农村村民建住宅不得占用永久基本农田；临时使用土地应当避让永久基本农田。

强化布局优化。对因土地整理、农业设施建设等确需对少量零散永久基本农田优化调整的，应当按照数量不减、质量不降、布局稳定的原则落实调整方案。

问：耕地保护和质量提升法在落实中央有关占补平衡的政策方面有哪些规定？

答：耕地占补平衡是守住耕地保护红线的重要制度。耕地保护和质量提升法全面落实党中央关于加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡的决策部署，主要规定了以下内容：

统一纳入管理。规定国家实行占用耕地补偿制度，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理；确需占用耕地的，应当补充与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，不得占多补少、占优补劣、占整补散。

明确责任主体。明确非农业建设占用耕地的补充耕地责任单位和耕地开垦费缴纳标准；规定农村村民建住宅占用一般耕地的，由县级人民政府落实补充耕地，不得向村民收取耕地开垦费；规定非农业建设以外占用耕地的，由县级人民政府统筹落实补充耕地。

规范补充来源。明确补充耕地的原则和来源；规定自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地；严重沙化、石漠化土地、二十五度以上坡地，河湖管理范围内的土地，重点国有林区、国有林场的林地、草地、湿地管理范围内的土地等原则上不作为补充耕地来源。

严格质量要求。规定实施土地开发整理复垦等新增加的耕地质量不达标的，不得用于补充耕地；省级人民政府应当组织对补充耕地进行认定、验收，并加强补充耕地产能等情况的跟踪评价。

强化国家统筹。规定省级人民政府应当确保本行政区域耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令限期补充；对特定情况下的易地补充耕地作了原则性规定。

问：耕地保护和质量提升法在加强高标准农田建设方面作了哪些规定？

答：高标准农田建设是提升耕地质量的关键举措。耕地保护和质量提升法主要从以下方面作出规定：

明确建设目标。规定国家建立严格的耕地质量建设和保护制度，加强高标准农田建设和退化耕地治理，逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。

完善管理机制。规定国家完善高标准农田立项、建设、验收、管护机制和相关标准，严格全周期质量管理，健全高标准农田建设工程全周期责任倒查和终身追责机制。

规范建设要求。明确高标准农田建设应当坚持的原则，要求听取农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户等的意见，保障其合法权益；高标准农田建设应当严格按照国家有关规定开展测绘、勘察、设计、施工、监理、验收，确保工程质量。

严格验收监管。明确高标准农田建设按照国家有关规定进行竣工验收，验收时邀请农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户等参加；建立健全高标准农田建设质量监督检验体系，开展从业机构信用评价；强化高标准农田建设资金使用的监督管理，禁止截留、挤占或者挪用高标准农田建设资金；建立全国高标准农田数据库，将建设位置、范围以及立项、实施、验收、管护等情况同步纳入数据库。

强化建后管护。要求县级以上地方人民政府加强高标准农田管护，建立管护机制，明确管护主体，落实管护责任，合理保障管护经费；禁止非法侵占、损毁高标准农田工程设施或者危害设施安全，并对高标准农田的恢复或者补建作了规定。

问：耕地保护和质量提升法如何针对相关主体及行为设定法律责任？

答：法律的生命力在于实施，法律责任是法律得以有效实施的重要保障。耕地保护和质量提升法针对不同类型的主体和行为设定了相应的法律责任：

政府、单位及领导干部的责任。将耕地保护和质量提升情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，以离任审计倒逼责任落实；对政府及其有关部门、单位工作人员在耕地保护和质量提升工作中的失职渎职行为规定法律责任，如在耕地占补平衡、高标准农田建设、耕地质量监测与评价、耕地生态保护修复中弄虚作假，截留、挤占或者挪用高标准农田建设资金等。

针对违法占用和破坏耕地行为的法律责任。明确对违法占用耕地、破坏种植条件、将永久基本农田转为其他农用地等行为，要依法追究相应法律责任，并要求恢复耕地原种植条件，形成有力震慑，坚决守住耕地保护红线。

针对高标准农田工程建设的法律责任。对侵占、损毁高标准农田工程设施或危害设施安全，以及未按规定开展高标准农田建设测绘、勘察、设计、施工、监理、验收的，依法予以处罚。

与相关法律、行政法规的衔接。明确对相关违法行为，耕地保护和质量提升法未作行政处罚规定的，适用生态环境法典、土地管理法等法律、行政法规的规定。