自然资源部公开通报2023年度国土变更调查专项督察发现的弄虚作假和调查不认真把关不严典型问题

耕地保护是国之大者，事关国家粮食安全。习近平总书记多次强调，要采取“长牙齿”的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，签订耕地保护“军令状”，严格考核、终身追责，确保18亿亩耕地实至名归。年度国土变更调查结果中的耕地数据是耕地保护和粮食安全责任制考核的基本依据，为配合做好2023年度考核工作，国家自然资源督察机构于2023年12月至2024年2月对2023年度全国国土变更调查工作同步开展专项督察，聚焦耕地流入流出的真实性和准确性，督促地方政府及相关部门严格落实责任，严把变更调查质量关。在年度国土变更调查县级调查阶段，各督察局抽核图斑167.83万个，实地督察了434个县（市、区），发现问题图斑1.7万个，占抽核图斑总数的1.0%。同时，督察也发现了一些弄虚作假问题和工作不认真、把关不严造成调查结果存在较大错误的情况。

为切实发挥警示教育作用，严明纪律，督促各地认真履职尽责，实事求是做好耕地地类变更工作，确保调查数据真实准确可靠，自然资源部决定公开通报近期督察发现的7个弄虚作假典型问题和9个工作不认真、把关不严造成调查结果中，耕地面积错误超过1000亩的典型。

一、弄虚作假典型问题（7个）

1.北京市大兴区北臧村镇政府、顺义区北小营镇北小营村村委会弄虚作假在硬化地面覆土，两区调查自查未发现问题。

2023年度全国国土变更调查中，北京市大兴区北臧村镇政府在知晓六合庄村一面积0.7亩的图斑，涉及耕地流出为农村道路后，不顾该图斑为东侧民宿进出必经道路、不具备恢复耕种等实际条件，仍简单化、“一刀切”将其纳入耕地流出整改图斑，并承诺于2023年12月25日前完成整改。在12月21日第一次上报整改但未通过变更调查调整地类的情况下，为赶在整改期限前完成整改并恢复耕地地类，指导民宿业主在硬化地面上覆土弄虚作假，于12月25日上午第二次上报整改并通过变更调查恢复耕地地类。顺义区北小营镇北小营村村委会在知晓本村一面积1.1亩的图斑，涉及违法占用耕地问题并需要按照拆除恢复耕种条件的标准进行整改的情况下，仍采取在硬化地面上覆土的方式，弄虚作假应付变更调查及土地卫片执法。12月，两区调查单位未发现弄虚作假行为，造成硬化地面表面覆土被认定为耕地。两区规自分局在变更调查工作中：一是部门协同配合有缺失。大兴区规自分局未统筹耕保、执法等部门参与变更调查耕地流出图斑整改核验工作，未制定明确、规范的整改图斑核验程序，仅由乡镇上报整改、调查单位现场调查为耕地即通过整改；顺义区规自分局执法部门10月31日即发现图斑涉及违法占用耕地，且截至12月15日仍未整改到位，但顺义区变更调查工作方案未将此类问题纳入执法部门应提供数据范围，造成已知违法用地信息未能有效支撑服务变更调查工作。二是全面自查把关不严格。大兴区规自分局对耕地流出整改图斑、顺义区规自分局对市级地类审查已提示耕地存疑的图斑，均未发现弄虚作假在硬化地面表面覆土图斑被认定为耕地的问题，并纳入2024年1月10日两区“一上”成果。截至2024年1月16日督察实地核查时，大兴区图斑覆土上铺设人工草皮供民宿进出使用，覆土下仍为硬化地面；顺义区图斑现场正在拆除硬化地面，尚未完成硬化地面拆除及清理工作。

2.山西省大同博信农副产品有限公司弄虚作假在硬化地面上覆土，天镇县调查自查未发现问题，大同市检查及山西省核查把关不严，未发现问题。

2023年10月29日，山西省大同市天镇县调查作业单位将位于玉泉镇于八里村实地为物流仓储的一图斑，调查为耕地，面积4.15亩。用地主体大同市博信农副产品有限公司在知晓违法占用耕地应按照拆除恢复耕种条件的标准进行整改的情况下，弄虚作假在硬化地面上覆土。天镇县调查单位未发现用地主体弄虚作假覆土掩盖硬化地面的事实，仅根据地表翻土错误将图斑放入推（堆）土单独图层，按原地类调查为水浇地（未耕种）。天镇县自然资源局部门协同配合有缺失，其执法部门巡查发现该地块存在违法占地硬化行为，但未按要求将违法建设查处整改信息反馈调查部门；全面自查把关不严，未发现作业单位调查结果错误。大同市自然资源部门市级检查及山西省级核查把关不严，未发现该图斑调查错误。截至2024年1月23日，该图斑已完成整改，违法占地的建筑物和硬化地面均已自行拆除恢复耕作条件。

3.福建省宁德市古田县水口镇政府和嵩溪村组织以临时移种甘蔗定点摆拍方式虚假举证，造成耕地调查不实。

2023年12月，福建省宁德市古田县水口镇政府和嵩溪村组织调查单位硕威工程科技股份有限公司，将位于水口镇嵩溪村实地现状种植脐橙等作物的一个应调查为园地的图斑，通过虚假举证将其调查为耕地，涉及面积59.12亩。督察发现，水口镇、嵩溪村有关工作人员商议采取购买甘蔗移植到果园的方式进行调查虚假举证，水口镇包村领导获知后未反对、未报告；后在调查单位现场指导下，将购买的甘蔗分点位移栽至调查地块内，由调查单位进行定点摆拍，造成该地块主要种植甘蔗的假象并进行举证。古田县自然资源部门未组织审核，由调查单位直接操作上报市级核查，市级核查通过后上报省级核查。水口镇政府、嵩溪村在国土变更调查工作中组织虚假举证；调查单位违规协助虚假举证；古田县自然资源局将国土变更调查工作发包给作业单位只包不管，国土变更调查质量管控机制缺失；宁德市自然资源局审核把关不严，未能及时发现、纠正相关问题。督察指出问题后，古田县委、县政府组织对2名有关县领导开展提醒谈话，县纪委监委对水口镇、嵩溪村和县自然资源部门11名有关责任人进行追责问责，并向县自然资源局发出纪律检查建议书。

4.安徽省芜湖市无为市弄虚作假将209亩养殖坑塘违规调查为耕地。

2023年12月中旬起，无为市泥汊镇保安村等8个村村委会组织人员在抽水后未经复垦的蟹塘内弄虚作假移栽蔬菜，将209亩蟹塘（涉及14个图斑）作为耕地举证，无为市调查单位将养殖坑塘变更为耕地。无为市自然资源和规划局核查把关不严，未予纠正，按耕地上报，落实国土变更调查工作主体责任不到位。芜湖市自然资源和规划局未按省级要求严格复检，即予通过。

5.贵州省遵义市绥阳县弄虚作假举证，将1278.10亩灌木林地、乔木林地等其他农用地调查为耕地，县级政府对调查工作组织不力、责任落实不到位，县级核查流于形式。

绥阳县自然资源局主要负责人于2023年12月5日组织国土变更调查的分管负责人及相关工作人员召开会议，研究了自然资源部下发的869个疑似耕地流出监测图斑的处置措施，该主要负责人表示，调查中要技术处理流出问题。督察核查中，参会人员解释“技术处理流出问题”是要求作业单位准确分割图斑，尽量多保留现状耕地。但督察核查发现，有46个疑似耕地流出图斑未根据实地现状进行分割，作业单位贵州三深测绘有限公司的外业调查人员填报为“困难图斑、无法到达”，未在图斑范围内提交举证照片或举证照片不能完整反映图斑地类现状，内业调查人员直接判定为“实地地类未变化，与基础库一致”，涉及2022年度国土变更调查地类耕地1278.10亩。其中，有10个图斑在国土调查云的关联照片里有2023年12月7日至12月20日曾经到达图斑内的人工或无人机举证照片，但外业调查人员未将这些举证照片提交，另行在图斑范围外拍摄少量照片提交后备注“困难图斑、无法到达”。2024年1月25日，督察组实地抽核3个图斑，均能到达，现状为灌木或乔木林地。同时，作业单位项目负责人承认曾向绥阳县自然资源局的两位分管负责人报告，拟将部分疑似耕地流出图斑填报为“困难图斑、无法到达”，两位分管负责人未提出异议。作业单位未据实开展调查，存在弄虚作假、规避举证的行为。绥阳县自然资源局作为国土变更调查工作的主责部门，默许作业单位虚假举证；绥阳县自然资源局将县级核查账号交作业单位代为完成县级调查成果自检，县级核查流于形式；绥阳县政府对变更调查工作组织不力，责任落实不到位。督察指出问题后，绥阳县对填报为“困难图斑、无法到达”的图斑开展自查自纠，已在国土调查云中将46个问题图斑的地类修改为灌木或乔木林地等其他农用地。

6.重庆市璧山区大路街道办工作人员在开展变更调查工作过程中，采取养殖水面间插“谷桩”方式举证，调查人员将88.53亩现状不符合水田调查标准的图斑调查为水田，璧山区规划和自然资源局未对举证材料严格审查。

2024年1月15日，重庆市璧山区规划和自然资源局将大路街道阳河村3个图斑，面积88.53亩，按水田地类上报调查成果。督察发现，现状为坑塘水面，主要漂浮水葫芦（浮水草本植物）等水草。2023年12月22日，调查单位重庆市地理信息和应用遥感中心进行第一次现场拍照举证，将上述3个图斑按水田调查上报，未通过区级自查。12月23日，按照璧山区大路街道办工作人员、项目业主璧山区顺意水产养殖场、阳河村委及调查单位相关人员的商定意见，项目业主联系购买了一批由干稻草捆绑在竹棍上组成的“谷桩”，并聘请村民在养殖水面间插，人为制造水稻种植痕迹，用于拍照举证。12月30日，调查单位相关人员再次现场拍照举证，在系统中填写“稻虾混养，一年能保证种植一季，水稻已收割”，仍按水田调查上报，通过了区级自查。

璧山区大路街道办工作人员在养殖水面上间插“谷桩”举证应对国土变更调查，重庆市地理信息和遥感应用中心工作人员明知图斑举证照片与实际不符，仍按水田调查上报，未认真履行调查职责，均负有直接责任；璧山区规划和自然资源局对举证材料审查不严，负有监管责任。

7.甘肃省定西市通渭县政府通过召开会议方式有组织地主导弄虚作假，导致8900亩耕地调查不实，定西市自然资源局核查未发现。

定西市通渭县为确保耕地保有量不低于耕地保护目标任务，2023年12月14日，通渭县政府组织自然资源、林草及有关乡镇等单位，召开2023年耕地流出变更调查工作推进会，决定对退耕还林范围内已成林的树木修剪枝杈降低树木郁闭度，对林下地表进行翻耕，以达到林粮间作状态，并要求三和数码测绘地理信息技术有限公司将修剪枝杈的林地图斑按耕地调查，弄虚作假将林地错误调查为耕地，涉及面积8900亩。如定西市通渭县襄南镇袁坪村、榜罗镇李坡村2个图斑，面积合计835.28亩，实地现状为种植槐树的林地。2023年12月15日，调查单位三和数码测绘地理信息技术有限公司将上述2个图斑按实际地类林地调查。2023年12月26日，调查单位又重新将上述乡镇组织修剪了枝杈的，已成林图斑修改为耕地地类，种植属性由种植粮食作物变更为林粮间作。2024年1月11日、1月24日，甘肃省级审核指出了上述2个图斑调查错误问题，要求据实变更。该县其他乡镇也存在上述类似问题。

通渭县政府通过召开会议方式有组织地主导弄虚作假，通渭县自然资源局作为辖区变更调查的责任主体，参与上述弄虚作假行为，违反了县级自然资源部门对调查、举证成果的真实性负责的要求。三和数码测绘地理信息技术有限公司按照通渭县要求未如实对应变更地类进行变更，违反国土调查技术规程。定西市自然资源局核查未发现。

二、工作不认真、把关不严典型（9个）

1.河北省沧州市肃宁县将10个图斑共2313亩公路用地错误调查为耕地，肃宁县自然资源和规划局自查未发现，沧州市自然资源和规划局核查未发现。

2023年11月至12月，河北省沧州市肃宁县调查作业单位河北恒华信息技术有限公司违反国土变更调查规定，将已有用地审批备案信息，实地路基已基本形成的在建道路图斑，依然按原地类耕地等进行错误调查，整体放入“推（堆）土区”，共涉及10个图斑，位于肃宁县师素镇中王村、南王村、曲吕一分村、万里镇西芝兰村、窝北镇西辛庄村、紫洋口村、河北留善寺镇南庄、韩村二分村等，总面积2718亩，其中耕地面积2313亩，导致应变更为公路用地的耕地图斑未变更。肃宁县自然资源和规划局未按要求落实有效的调查工作与管理业务全链条协同机制，调查实施中未关联图斑涉及曲港高速公路项目的用地审批等管理信息，联合举证核查工作机制落空，未对照国土变更调查规程要求进行实质性审核，对本行政区域内重点工程项目用地重大调查失误问题失职失察，出现重大错误。沧州市自然资源和规划局检查把关失职失守，仅委托监理单位工作人员在国土调查云上进行审核，市级审核流于形式，未发现该问题。

2.内蒙古自治区部分旗县将4328.50亩的未利用地图斑错误调查为耕地，相关旗县自然资源局自查未发现。

督察抽查兴安盟突泉县、科尔沁右翼前旗、科尔沁右翼中旗、通辽市科尔沁左翼后旗等四个旗县14个图斑，发现地方将部分被河流洪水冲毁的耕地地块，按照国土变更调查技术规程应调查为河流水面、内陆滩涂等未利用地，错误调查为耕地，涉及面积323.31亩。督察对四个旗县该类别所有问题开展进一步核查，核定问题图斑951个，面积4328.50亩，地方已对督察发现的问题全部确认。相关国土变更调查作业实施单位兴安盟佳源盛测绘服务有限公司、兴安盟自然资源调查规划研究中心、辽宁经纬测绘规划建设有限公司、内蒙古中昊自然资源规划测绘设计有限责任公司在2023年12月至2024年1月期间，对调查规则把握不准，调查人员虽赴实地进行了调查并拍照举证，但对实地耕作土层已被严重冲毁的图斑，其中部分图斑现状已成为河道水面并已结冰，部分图斑现状已成为滩涂，铺满石头砂砾，耕作层已流失不具备耕种条件，调查人员仍认为明年可以恢复耕种，违反变更调查技术规程，按原地类耕地进行调查，而未按实地现状调查为河流水面或内陆滩涂，调查实施单位审核不严格，内部核查工作不到位，导致耕地调查不实，存在调查成果质量问题；相关旗县自然资源部门落实本区域国土调查工作主体责任不到位，变更调查工作管理不规范，对调查实施单位报送的调查成果未严格把关，自查不仔细，只将少量被洪水冲毁的耕地图斑如实调查为未利用地，大部分仍按照原地类耕地进行成果上报，未能确保行政区域全部调查成果的真实性和准确性；相关旗县政府落实本行政区域国土变更调查成果质量负总责不到位，虽成立了变更调查领导小组，但未及时有效统筹林草、水利等部门认真研究河道等水域内的耕地损毁问题，日常调度不够有力，对调查成果质量管控不严，未有效压实调查责任。督察发现问题后，相关旗县已对涉及问题图斑进行了整改修正。

3.辽宁省丹东市宽甸满族自治县将6487.79亩园地错误调查为旱地，宽甸满族自治县自然资源局自查未发现，丹东市自然资源局检查未发现。

2023年11月，辽宁省丹东市宽甸满族自治县作业单位辽宁国地测绘有限公司将位于大川头镇长虹村、双山子镇东风村等地212个园地图斑，调查为旱地，在“推（堆）土区”图层表示。经与地方确认，面积6487.79亩，实地为种植多年生人参，处于越冬期，地表覆土覆膜保温。根据《自然资源部办公厅关于印发<自然资源管理工作中涉及地类的有关工作解答>的函》（自然资办函〔2023〕1804号），“对直接利用地表种植药材但种植周期在一年（不含一年）以上，如种植西洋参、三七等的土地，则按园地进行认定”。丹东市自然资源局对变更调查方案及技术规程中“出土长苗”“推（堆）土”规则把握不准，在技术指导中错误认为没有出土长苗不能认定为园地，按原地类调查，在“推（堆）土”图层表示；宽甸满族自治县自然资源局和作业单位把握规则简单机械，未考虑实地种植情况以及越冬人参的生长属性，仅在日常变更中对出土长苗人参按其他园地变更。督察指出问题后，辽宁省自然资源厅已督导宽甸满族自治县在数据库中改正问题。

4.吉林省长春市九台区将2984.25亩公路用地错误调查为旱地，长春市九台区自然资源局自查未发现，长春市规划和自然资源局检查未发现。

2024年1月，吉林省长春市九台区作业单位燕赵营城建筑规划设计有限公司未按照2023年度全国国土变更调查实施方案有关2022年度单独图层更新要求，将苇子沟街道庆阳村、西地村等地44个公路用地图斑在“推（堆）土区”图层中删除，仍调查为旱地，标注“未耕种”属性，面积2984.25亩，2023年5月获得农用地转用和土地征收审批，实地公路路基已形成，部分路段已硬化。长春市九台区自然资源局自查未发现，长春市规划和自然资源局检查未发现。督察指出问题后，吉林省自然资源厅已督导九台区在数据库中改正问题。

5.浙江省湖州市吴兴区政府落实对本行政区域内调查成果质量负总责要求不到位，该区2023年度国土变更调查县级成果涉及耕地流出图斑调查不实。

抽查发现，全区251个现状为建设用地、园地、林地等非耕地图斑错误调查为耕地地类，面积2473.36亩。其中，应调查为建设用地的图斑139个，面积1151.27亩，如将位于东林镇保丰村已批准用于农村安置房项目的一集体建设用地地块错误调查为水田，面积25.53亩；应调查为园地、林地等其他农用地和未利用地的图斑112个，面积1322.09亩，如将位于埭溪镇小羊山村实地为果园的一地块错误调查为水田，面积79.39亩。督察期间，吴兴区政府未能提供2023年度国土变更调查工作部署、推动、检查等有关会议纪要、会议记录及其他政府工作信息。吴兴区自然资源主管部门对调查作业单位提交的调查成果自查不严，未发现上述问题直接将调查成果上报。湖州市自然资源主管部门组织预检工作审核把关不严，未发现上述问题。

6.湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县将实地为林地的图斑错误调查为耕地，涉及224个图斑，面积2775.28亩，地市级核查仅少量发现。

巴东县自然资源主管部门2023年12月开展调查时未以实地现状认定地类，将部分2022年国土变更调查数据库地类为耕地、未实施整改恢复、实地为灌木或乔木林地的图斑调查为耕地，作业单位湖北省国土测绘院按耕地地类予以建库并上报。国土变更调查专项督察启动后，巴东县于2024年1月10日起严格了调查要求，加强了对此类图斑的自检，但自检工作不到位，未进行全面纠正。抽查发现此类问题涉及224个图斑，面积2775.28亩。恩施州核查仅发现其中23个问题图斑。目前巴东县已对其中7个图斑予以整改纠正，按林地调查上报，涉及面积168.71亩。

7.湖北省荆州市石首市将1751.65亩林地错误调查为旱地，地市级核查未发现。

2023年12月，石首市南口镇自然资源和规划所、武汉天地星图科技有限公司对国土变更调查技术规程掌握不准确，在外业和内业调查时，未按要求计算郁闭度，以“杨树行间距达到8米，符合耕地认定标准”为由，将位于南口镇永福村，实地为林粮间作、郁闭度大于0.2的林地调查为旱地，面积1751.65亩。2022年度国土调查数据库地类为内陆滩涂1705.73亩、河流水面45.17亩，全部位于生态保护红线范围内。经查，该图斑系石首市洲滩管护中心自2019年起租赁给个人种植，实地核查时杨树已成林，间种小麦，郁闭度大于0.2。荆州市核查未发现该问题。目前石首市已对该图斑予以整改纠正，按林地调查上报。

8.陕西省安康市汉滨区自然资源主管部门履行国土变更调查主体责任不到位，调查单位违反调查工作要求和技术规程，导致3343.90亩耕地调查不实，安康市自然资源局检查未发现。

2023年12月至2024年1月，安康市汉滨区调查单位西安建材测绘院地理信息分院、安康市自然资源信息科技有限公司在制作更新数据时违反调查工作要求，未重新举证，将113个举证平台已认定为建设用地、园地、林地等图斑（面积656.57亩）地类擅自修改为耕地；违反调查技术规程，未全面套合用地管理、督察执法等相关数据，图斑应分割未分割，将235个实地已变化为建设用地、林地、农村道路等图斑（面积2252.03亩）错误调查为耕地，将61个现状仍为园地、林地等图斑（面积435.30亩）错误调查为流入耕地。

安康市自然资源局汉滨分局、高新分局和安康市恒口示范区自然资源局履行变更调查主体责任不到位，将调查工作交由调查单位自行组织开展，未进行有效指导和监管，未按要求开展自查。安康市自然资源局检查未发现。

9.宁夏回族自治区固原市彭阳县将149个图斑、1464.11亩已建成的公路用地，未更新“推（堆）土区”图层，错误保持原耕地地类，彭阳县自然资源局自查未发现，固原市自然资源局核查未发现。

2023年11月以来，宁夏回族自治区固原市彭阳县调查单位宁夏众智勘测规划有限公司违反变更调查技术规程，未对往年“推（堆）土区”图层耕地进行及时更新，将位于彭阳县白阳镇庞阳洼村等4个乡镇11个村，实地已铺设沥青路面的高速公路、已建成的高速收费站及公路匝道等银昆高速彭阳段建设用地，仍保留在“推（堆）土”图层，并保持原耕地地类，涉及149个图斑，耕地面积1464.11亩。

调查单位违反2023年度全国国土变更调查实施方案关于“现有‘推（堆）土区’图层和‘拆除未尽区’图层范围内，实地发生变化且能够明确用途的，按照相应的现状地类变更，并同步在相应单独图层内删除”的要求，只对部下发遥感监测图斑所涉及的“推（堆）土区”图层进行了响应，对“推（堆）土区”图层的其他已发生变化的图斑没有进行跟踪并据实变更。彭阳县自然资源局自查未发现。固原市自然资源局核查未发现。

以上通报的典型问题，反映出个别变更调查作业单位未严格按照全国国土变更调查技术规程和工作要求开展调查和核查工作；个别地方政府及相关部门有组织、系统性违反变更规则，弄虚作假规避监管、虚增耕地；个别省级、市级调查管理部门责任不落实、审核把关不严，督促整改不到位。有的地方还存在对发现问题，突击整改，搞简单化、“一刀切”情形。弄虚作假问题性质恶劣，工作不认真、把关不严问题具有一定典型性，严重影响调查结果真实性，必须坚决杜绝，要采取重点督办、移交移送纪检监察机关等措施严肃处理，依法依纪追究相关责任人责任。各地要举一反三，全面排查问题，及时发现并组织整改，要注意方式方法，避免出现简单化、“一刀切”情形，切实保证数据真实、准确、可靠。国家自然资源督察机构将进一步加大督察力度，在省级变更调查数据报部后持续开展督察，严肃督促查处弄虚作假、严重调查不实等问题，更好地服务于耕地保护考核工作。